从8.3平米到39平米,你的房子在70年里发生了什么?-瞭望智库

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从8.3平米到39平米,你的房子在70年里发生了什么?

董晴 |

faburiqi:2019-12-15

在不同的阶段,我国住房制度有着怎样的特点?又形成了怎样的效果?库叔今天来讲一讲。

1978年9月,城市住宅建设会议在京召开,邓小平问道:“解决住房问题能不能路子宽些,譬如允许私人建房或者私建公助,分期付款……”

当时,对于邓小平的这番话,无人敢应。

到了10月,邓小平在京视察新建的几十栋公寓住宅楼时,又问“居民住房可否成为商品”,当时现场的同事还是没人敢回答。

这些当年看来实在“大胆”的想法,其实为的就是一个目的——给当时陷入僵局的住房问题撕开条口子。

1978年,我国人口已由新中国成立时的5.3亿增长到9亿,而期间新建的房子却少之又少,导致我国城镇居民人均住宅建筑面积由1949年的8.3平方米,反降至1978年的6.7平方米。根据杨绛先生回忆,1977年她和钱锺书住在学部办公室已近三年,“南北二墙各裂出一条大缝”,后来猜测是时任中国社科院院长胡乔木帮助,才搬离办公室。可见当时住房之紧张。

因此,通过改革解决住房问题已经迫在眉睫。

如今,住房问题早已告别当年的窘迫。2019年9月26日,据住建部部长王蒙徽介绍,至2018年,我国城镇居民人均住房面积已达39平方米,是改革开放之初的近6倍。可以说,我国整体上已经告别住房短缺的时代,只有结构性短缺的问题。

七十年来城市居民的住房变化,可以说就是一部时代变迁的极简史。而这,离不开住房制度的改革。如果将时间进一步拉长,则会发现,我国住房制度70年来的变迁史,同样也是我国探索社会主义发展道路,最终实现腾飞的侧影。

对于我国住房制度的的划分,有多种方法。比如粗略的划分,可以将新中国成立以后至改革开放前,统称为旧住房体制;1980年至今,则是新住房体制。新旧两个体制里又可以划分为多个小的阶段。根据时代不同特征,也可以大致划分为私房改造时代、福利分房时代、商品房时代以及2016年以来的租购并举时代这四个阶段。

在不同的阶段,我国住房制度有着怎样的特点?又形成了怎样的效果?库叔今天来讲一讲。

一、私房改造时代:

解燃眉之急,但私有产权遭忽视

第二次世界大战中,大量的房屋在战争中被毁,因此在战后,世界各国都面临住房短缺。中国作为二战受创最大的国家,自然也不例外。

要缓解住房紧张的问题,只有两条路:一是建设大量新房,二是统筹存量住房,使其发挥的作用最大化。新建住房需要一定的时间,而且新中国刚成立的时候一穷二白,政府根本没多少资金用于新建住房。因此,对存量住房的统筹安排就成为解决住房困难的主要方式。

新中国成立前,我国城市住房以私有制为主。以武汉为例,1949年武汉市的私有存量房屋占到了城市房屋总量的84.3%。这些房子掌握在两类主体手里:第一类是城市居民、个体劳动者和工商业者;第二类则是帝国主义、官僚资本家、战犯、汉奸、反革命分子,他们解放前在城市里或占有或购置了大量的住房。

建国初期,对于第二类主体掌握的房子,政府一律没收充公并进行重新管理调配;对第一类主体手里的房子,则继续保持其私有制不变,并鼓励其出租。这样一来,既有利于解决城市住房短缺的问题,又可以激发房主修缮破损的房屋。因为战争造成的破坏,很多房屋不修缮是没有办法住人的。举个例子,1952年针对武汉633栋房屋的抽样调查显示,214栋需要小修,235栋需要大修,25栋极度危险。由此可见,在更早的1949年,房屋破损的程度是多么的严重。

当时,我国在经济建设上采用指令性计划经济模式,实行国有资产基础上的公有制形态。新中国进入稳定建设阶段以后,国家各项经济社会制度都围绕贯彻社会主义公有制展开,住房制度自然也不例外。

虽然从1949年到1995年的近50年时间里,我国城市土地没有完全国有化,城市房产私有与共有并存;但其实早在1949年8月12日,人民日报就曾表明:“应当把所有城市房屋看作社会的财产,加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多,人民的居住不发生困难,给将来社会主义的房屋公共所有权制度,造下有利的条件。”

1954年我国开始资本主义工商业的社会主义改造,私营房地产也实现了公私合营。1956年1月18日,中共中央批转中央书记处第二办公室1955年12月16日提出的《关于日前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,标志着针对私有出租房屋的社会主义改造运动正式开启。

这一改造的原因,一方面是当时社会主义以公有制为绝对主体的需求,住房自然也不例外;更重要的则是经济上实际迫切的需求:当时政府保持私人房主的私有制,鼓励其修缮和出租,但房主并没有因此而积极修缮住宅,面对同期城市人口的迅猛增加(国家统计局数据显示,1949年我国城市人口为5765万人,到1953年猛增到了7826万人),住房紧缺问题依然严峻。

当然,正如上面所陈述的那样,虽然新中国成立初期政府保留了住房私有制,但各种渠道透露的信息又显示未来很可能推进公有制。当时,法院在处理房屋租赁纠纷或强占房屋的案件时,往往偏向租客。私人修缮和新建住房的积极性偏低,有这方面的原因。

因此,虽然针对私房的改造范围仅限于当时被界定为生产资料的私有出租房屋,而只用住房属于生活资料,不纳入当时的改造范围,但实行时依然遇到了巨大的阻力,推进速度缓慢,大批城市直到1958年初仍未开展私房改造;直到1964年,国家房产管理局才宣布,基本消灭了房屋租赁中的资本主义经营。

数据显示,私房改造之后,租金回收率提高了,房屋可以得到一定程度的修缮,较好地缓解了当时住房紧张的局面,而且之前的房主依然能够分享一部分租金收入。但改造过程中,私有产权被忽视,又抑制了住房的供给。这个看来无比“矛盾”的状况,是当时的社会经济条件和政治经济体制下,应对紧迫民生问题的一种必然结果。

二、福利分房时代:

并不如想象中那般美好

在对私房进行改造的同时,我国也在推进福利分房,这一过程一直延续到了1978年乃至之后更长的时间。

如上所述,建国初期,政府对租房——包括租赁公房支付一定的租金。事实上,1948年底成立的城市公共房产管理委员会,就下设公房管理处,统一管理和分配城市共有房产。数据显示,1951年的时候,国家将房租支出比例确定为全部工资的7.48%。1952年5月24日,内务部地政司印发的《关于加强城市公有房地产管理的意见》,又明确提出了“以租养房”的方针和合理的租金标准。可以说,20世纪50年代初期,中国部分城市的公房的确实现了“以租养房”,其他城市至少也是“房有所养”,一般公房租金都在职工家庭收入的10%左右。这个比例应该说还是很低的,可持续性很强。

但,随着“一五”计划(1953—1957年)的推进,这一格局也随之发生了深刻的变化……

1949年新中国刚刚成立之时,整个国家千疮百孔、百废待兴,国际上还受到西方世界的封锁和围堵。这个时候,恢复生产是最重要的任务,而没有重工业就没有工业化的基础,国防也就无从谈起,基于此,“优先发展重工业,建立国家工业化和国防现代化的初步基础”自然而然就成为了“一五”计划(1953—1957年)的基本任务之一。

与此同时,为了将国民收入的大部分投入工业的扩大再生产,不仅农产品要不等价交换支持工业的发展,而且城市也执行低工资制度。

为了保证工业发展的核心——城市的生活,国家对城市居民发放多种补贴与实物福利,住房就是其中的福利之一。

1955年8月31日,国务院发布《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法》,各地住房租金也按照国家干部的房租标准进行调整,调整的主要趋势是租金逐年下降。1956年,中央成立城市服务部,下设城市房地产管理局,管理国家手里的公屋。住房作为福利品的思想进一步强化,“以租养房”逐渐被淡化甚至被否认。到1963年,全国公房每平方米月租金仅0.1元,职工的房租大约只占薪金收入的2%-3%——虽然城市职工领取的工资较低,但当时交的房租相比之下则更低!低租金和福利分配的住房制度形成。

这个阶段,也有新建住房。数据显示,1949-1957年的8年间,我国城市住房投资占基本建设投资的比例均维持在9%左右,合计投资建成住房1.1亿多平方米。其基本特征是国家投资兴建——国家通过各地的城市住房管理部门或相关国有企业承担住房投资、建设和修复、分配、修缮、维护和日常管理等。与此同时,国家还无偿划拨土地,供各个单位自己建设职工住房(资金由上级拨款)。不过,由于要将有限的资金投入到重工业之中,1955年时住房投资占基建总投资的比重就下降到了8%以下,相应的,居住面积定额由此前的人均6-9平方米下降到4-5平方米。

1958-1965年,我国城市住房供给制度继续保持此前国家投资、国家建设、国家分配和低租金的状态。资源优先向重工业配置,因此住房建设资金不断被挤占,住房建设进展缓慢。

此后,由于外部环境险恶,除了强调工业建设,国防建设也被提到新的高度。1965年中央工作会议通过的《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》中提到,应该要立足于战争准备,把国防建设放在第一位。

此后一直到1978年,我国住房投资占累计基本建设投资的比重持续下滑,1970年达到建国以来最低点,仅有2.6%(如下图所示)。使得整体上城市居民的住房状况不仅没有改善反而愈发糟糕。20世纪70年代初邓小平主持中央工作以后,住房建设管理工作虽然重新被重视起来,恢复了城市规划的制定和审批工作,加强建设管理,使情况没有得到进一步的恶化;但毕竟前面的“欠账”过多,非一朝一夕能够改善。

 

(图为1950-1978年中国住房投资及占基本建设比重)

根据国务院批转国家建委关于加快城市住宅建设的报告(国发[1978]2222号)以及国家统计局的数据,1977年末,全国190个城市的城镇人均住房面积仅有6.7平方米,比解放初期的8.3平方米还要少;缺房户高达869万户,占当时城镇总户数的47.5%,住房短缺十分严重!除了前文提到的钱锺书、杨绛,顾颉刚、蔡仪等著名学者同样只能“蜗居”,胡乔木当时还给国家领导人李先念写过“要房信”,请求帮助著名学者解决住房问题,可见当时的住房之难。而普通老百姓的住房状况多么艰难,更是可想而知。

三、商品房时代:

住房整体短缺得到解决

福利分房,满足了部分城市无房市民的住房需求,但是由于低租金的福利分房制度中,资金只有投入没有回报(根据《中国经济时报》的数据,20世纪70年代末,全国城市每月公房租金是0.13元/平方米,不到维护成本的一半),仅有的可用于住房建设的资金,投资的动力也严重不足,全国主要城市的住房依然严重短缺,人均住房面积不进反退。

通过住房制度改革,增大住房供给,改善人们的居住条件,已经迫在眉睫。因此,才有邓小平1978年两次提出发展商品房的设想。到了1980年4月,邓小平再一次就住房问题发表谈话,指出了不但新房子可以出售,老房子也可以出售,以及买房可以分期付款,提倡个人建房等设想。

住房问题为何受到如此高的重视?

一是,住房是人的一种基本权利,而当时住房依然十分短缺;二是,为此财政负担压力过大,1980年,一份针对200个地级市的调查报告显示,这些城市82%左右的城市住房,直接或间接由国家持有。前面已经说到,公租房的租金是非常之低的,低到还不足修缮成本的一半。这意味着国家财政要补贴不足的部分——不仅建设的时候要负担,投入使用之后的维修费用也要承担。而且,这种状况也不符合彼时中国改革开放,引入市场机制的大方向了。

事实上,在邓小平对住房问题再次发表谈话之后2个月,1980年6月,中共中央和国务院就批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》,正式提出住房商品化制度。

对于住房商品化制度的发展,过去的研究也将其划分为若干个阶段,比如1980—1986年是一个阶段,这个阶段通过出售公房以减轻政府财政负担,同时增加筹集资金的渠道,从而加速解决城镇居民的住房困难;1986—1991年是另一个阶段,该阶段通过提租补贴实现以租养房,甩掉政府财政包袱,相应地抑制部分干部职工多占公房和促进公房出售……1998年7月,随着国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称“98房改”),在这份中国房改的标志性文件中,明确提出了要停止住房实物分配,中国房改向着市场化的方向迈进。

最初的阶段(1980—1986年),改革经历了诸多曲折。比如,1980年10月到1981年,全价出售政策在全国推广,但遇到巨大的市场阻力。之后,“三三制”补贴售房(即政府、企业和个人各承担房屋售价的1/3)的探索也以失败告终。不过,这一阶段以及前后,在住房制度上还是迈出了诸多关键的步伐,取得了诸多重大突破。比如,1979年10月15日,中国第一个商品住宅项目——广州“东湖新村”获得政府批准并开始动工;1980年1月8日,中国第一家房地产公司——深圳经济特区房地产公司成立;1985年4月,建设银行深圳分行向南油集团85户“人才房”发放中国第一笔个人住房按揭贷款;1987年12月1日,轰动全国的第一宗土地公开拍卖会在深圳会堂响起“惊天一锤”;1988年4月,宪法中“禁止土地出租”改为“土地使用权可以依照法律规定转让”,随后《土地管理法》也做出了相应的修改……

这些实践,为进一步打开中国住房制度改革的空间,打下了良好的基础。1992年邓小平南巡讲话以后,中国对外开放及市场化改革步伐加快,乘着改革开放的东风,中国房地产市场也进入了快速扩张期。当年,全国商品房销售额达426.59亿元,比上年大幅增长了80%!全国城市人均住宅建筑面积上升到了14.8平方米。

1998年7月20日国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》(国务院令第248号),宣布政府不再对商品住房价格进行管控;2002年7月,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令11号)正式实施,从根本上解决了土地市场化问题;2003年8月12日,国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18 号),将房地产确立我国民经济的支柱产业,并将此前文件中“以经济适用房为主的住房体系”改为“实现多数家庭购买商品房”,这一转变,使得中国房地产市场快速驶入快车道,同时也被认为是中国住房最终迈入市场化阶段的完成标志。

 

(图为1978-2016年全国城市人均住房面积 数据来源:国家统计局)

事实证明,无形的市场之手力量是巨大的。截至1998年末,我国城市人均住房面积为18.7平方米;到2016年底,已达人均36.6平方米;2018年则进一步上升到人均39平方米。至此,困扰我国几十年的住房全面短缺的问题得到基本解决。“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”已是历史。

期间,我国经济发展也取得巨大成就,2016年,我国GDP为740061亿元,是1998年的8.7倍,1978年的201倍!住房条件的改善,只是我国改革开放,引入市场机制之后取得巨大成就的一个缩影。

四、租购并举时代:

也要重视保障房体制改革

市场机制,特别是2000年限制房企上市的禁令到期,极大地刺激了大量资本涌入房地产市场,有效增大了住房供给,改善了人们的住房条件,与此同时也催生了地方土地财政、高房价等与民生密切相关的一些问题。

2002年发布的《关于加强房地产市场宏观调控、促进房地产市场健康发展意见》(建住房 [2002]217 号)从土地供应、住房结构、市场整顿等多个方面提出了规范要求。

自此以后,针对房地产市场的调控,从“老国八条”“新国八条”、“七部委八条”,到最近一轮的“9·30调控”,就一直没有停过。

2007年,时任建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上谈到:“住房是人的一种基本权利,是一种基本的社会保障。”

这个时候,国家已经认识到,住房引入市场机制的同时,也要重视保障房体制改革。

不过,由于2008年全球金融危机爆发,房地产行业被用于作为刺激经济增长的手段,不仅使得上述改革走得并不是很彻底,而且带动了新一轮的房价上涨。

王岳龙和武鹏(2009)利用2002年3月到2008年6月中国28个省的面板数据对房价与地价的关系进行计量分析的结果表明,土地“招拍挂”制度的实行,使得全国房价的整体水平提高了13.2%!

与此同时,虽然我国已经整体上告别住房短缺的时代,但结构性短缺依然存在,而且随着人口持续向大中城市流入,这一问题变得日益严峻。

买房难、租房贵的问题依然困扰着广大进城的年轻人。显然,这与人们“人民日益增长的美好生活需要”存在明显冲突。住房制度又到了必须转变的节点。

2016年12月,中央经济工作会议要求加快住房租赁市场立法,加快机构化、规模化租赁企业发展,建立购租并举的住房制度。此后,党的十九大报告中明确提出,坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。自那以来,中央和地方出台了众多政策,推动租购并举住房制度的落地。比如推出试点城市,允许集体用地入市用于建设租赁住房,土地出让中设置自持的比例等……

党中央还提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”,再次显示了党中央坚持“房住不炒”,建立房地产长效机制的决心。相信假以时日,我国住房结构性失衡的问题也会得到改善。

回顾历史,“住”一直是我们生活的核心内容之一,同时也是国民经济的重要议题之一。

从社会主义私房改造到福利分房,再到商品房,我国人均住房面积不断提高,私有产权也越来越得到保护。

同时,人们对美好生活的追求是无止境的。目前我国依然还面临住房问题没有根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题。有效破解住房领域的上述问题,最终仍需借助于有效的住房体制。

1949年以来的住房体制变迁,有教训,也积累了宝贵的经验,为未来指明了方向。

站在新中国成立70周年的历史节点上,我们比以往任何时候都更有信心和资源去解决这些问题,让人们住得更好,活得更有尊严,这也是实现中华民族伟大复兴的一个重要层面。

来源:瞭望智库

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